Судебные реформы: европейский опыт и украинские реалии

Мария Попова

Более 80% «избранников» Януковича были переизбраны на новый срок; больше половины из них без особого сопротивления снова оказались на этой должности

Справедливая, честная и независимая судебная власть была одним из первых требований Евромайдана. Требование общественности улучшить судебную систему и до сих пор очень актуально.

Как повлияли драматические и политические события последних девяти месяцев – уход Януковича из украинской политики, крах Партии регионов и выборы нового президента и парламента Украины – на судебную власть?

Возможны такие варианты:

• добросовестная судебная реформа направлена на «искоренение» связей – паразитических или симбиотических – между судебной элитой и политиками и создание институционального и кадрового учреждения судебной власти, которое будет политически независимым и честным;
• замена элиты судебной системы, работавшей во времена Януковича, на судей, которые будут сотрудничать с Порошенко, и продолжение симбиотических/паразитических отношений между двумя ветвями власти;
• «перевоплощение» судей эпохи Януковича на сторонников Порошенко и продолжение близких отношений между двумя ветвями власти. Этот вариант предполагает, что старая элита судебной власти примет присягу на верность новым чиновникам;
• укрепление позиций судей, избранных во времена Януковича, которые имеют цель трансформировать судебную власть в политически независимую, но все же коррумпированную структуру. Потом они смогут пожинать плоды коррупции, не прислуживая политической ячейке.

В целом основные события в сфере действия судебной власти с февраля 2014 года указывают на последний сценарий.

Судебная элита времен правления Януковича очень активно противостояла попыткам «чистки» и не захотела «склониться» перед новой властью.

Только 2% судей (167 человек) добровольно ушли с должности на пенсию. На самом низком уровне судебной иерархии председатели местных судов эффективно обошли волну, которую поднял апрельский закон «О восстановлении доверия к судебной системе» (о люстрации судей). В соответствии с этим законом всех председателей судов и их заместителей уволили в упрощенном порядке, а вместо этого судьи во всех инстанциях должны были избрать новых председателей.

Хотя после того, как подавляющее большинство (98%) судов провели выборы председателей, СМИ сообщили, что более чем в 80% случаев переизбранным председателем суда стали «избранники» времен правления Януковича.

Благодаря нескольким украинским научным сотрудникам мы нашли полную информацию о проведении выборов председателей судов, которые происходили с апреля.

Результаты подтвердили парадоксальные факты – более 80% «избранников» Януковича были переизбраны на новый срок; больше половины из них без особого сопротивления снова оказались на этой должности.

Довольно интересно, что доля переизбранных судей существенно не отличается в зависимости от региона – что во Львове, что на подконтрольном Донбассе. Мы не наблюдаем непримиримости элиты Донбасса или остальной юго-восточной части Украины, мы наблюдаем единую сильную судебную элиту, которая может удачно выдержать политическое давление. Заметно, что есть разница в доле переизбранных судей между различными судебными иерархиями и уровнями. В судах общей юрисдикции отмечается более высокий процент переизбранных председателей, чем, скажем, в административных и хозяйственных судах.

Процент переизбранных председателей в судах низшей инстанции в целом выше, чем в апелляционных судах и судах высшей инстанции. Хотя эти различия и не являются статистически важными.

Более того, ВККС, похоже, не собирается завоевывать расположение новых политических должностных лиц. Она начала получать обращения от Временной специальной комиссии (созданной в соответствии с законом о люстрации для выявления судей, которые во времена Евромайдана нарушали права граждан, однако пока не слишком строгой к ним) по применению дисциплинарных мер. На сегодняшний день были наказаны трое судей с отстранением от должности на два месяца. Другой орган судебной власти, Высший совет юстиции (ВСЮ), стал настоящим полем битвы за влияние между судебной элитой времен Януковича и потенциальными претендентами на должности.Преемственность также преобладает над изменением в институтах судебного управления. Несмотря на то, что закон о люстрации судебной власти предусматривает немедленный роспуск Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) и запрещает переизбирать любого, кто ранее входил в ее состав, она продолжала месяцами работать в том составе, который был во времена правления Януковича. Некоторые судебные споры приводили к кадровым изменениям, но полное соблюдение закона о люстрации не достигнуто до сих пор. Как видим, ВККС продолжает функционировать как команда времен Януковича.

Обсуждение судебной и общей люстрации в Украине изобилует сравнениями со странами Центральной Европы и их люстрацийным опытом начала 1990-х. Хотя эти сравнения могут ввести в заблуждение, потому что и цель, и методы люстрационной политики Центральной Европы были другими.

Люстрационная политика восточноевропейских стран была больше направлена на выявление правды, чем на наказание отдельных людей.

Они в первую очередь руководствовались нормативными делами, считая, что построение демократического режима, который твердо опирается на права участия и состязательности, невозможно без полнейшего разоблачения нарушений прав граждан, совершенных представителями старого режима.

Цель искоренения коррумпированной системы предыдущего режима, которая кажется доминирующей в украинском контексте, практически отсутствовала при обсуждении люстрации в Центральной Европе.

В свою очередь европейская политика люстрации была направлена на разоблачение секретных осведомителей полиции среди государственных служащих и кандидатов на выборные должности. Проведение люстрации судебной власти не ставилось целью. Если представители судебной власти и подвергались воздействию люстрационной политики, то лишь вследствие разоблачения очень широкой сети информаторов.

Грузия, а также коррумпированные и конкурентные демократические страны Балканского региона, является лучшим примером для сравнения.

В Грузии и Сербии после падения режимов Шеварднадзе и Милошевича целью люстрации было уничтожение системы предыдущего режима. В обеих странах судебная власть целенаправленно и принудительно стала объектом реформирования.

Новая власть ввела процесс переаттестации судей, что привело к значительной замене кадров на судейских должностях. Хотя последствия такого реформирования значительно отличаются, предполагается, что Украина стоит на распутье.

В Грузии Саакашвили достиг определенного успеха в поддержании начальной судебной реформы и замене большинства бывших судей. Эта страна смогла значительно сократить проявления коррупции в судебной власти как части общего тренда контроля коррупции. Например, по данным проекта «Правосудие в мире» (World Justice Project), Грузия является лидером посткоммунистических стран в борьбе с коррупцией.

Хотя кажется, что судебная власть Грузии все же остается политически зависимой от чиновников – судебные преследования представителей оппозиции, которые многие считают политически мотивированными, происходили как во времена Саакашвили, так и продолжаются при правлении Иванишвили.

В Сербии демократическая оппозиция режиму Слободана Милошевича попыталась очистить судебную власть, но сразу же потерпела поражение, потому что судебная власть активно и эффективно противодействовала этим попыткам.

Судьи саботировали каждый шаг в процессе реформ.

В конце концов, правящая коалиция развалилась, и многие уволенные были восстановлены в должности после обжалования своих увольнений в суде. Через некоторое время судебная власть Сербии получила политическую независимость от должностных лиц. Однако судебная коррупция до сих пор остается существенной проблемой в Сербии.

По данным проекта «Правосудие в мире», 60% судей и должностных лиц Сербии коррумпированы. Растущая независимость судебной власти от политических лиц и интенсивной судебно-исполнительной конфронтации (в сочетании с устойчивым уровнем судебной коррупции и критически низким уровнем народной легитимности) также характеризуют судебно-исполнительные отношения в других демократических странах Балтики – Македонии, Хорватии, Болгарии и Румынии. Кажется, что такой путь развития является более распространенным среди новых демократий, чем опыт Грузии.

Опыт европейских стран показывает возможные пути для Украины. К сожалению, идеального среди них нет.

С одной стороны, упорное «выживания» судебной элиты времен Януковича предусматривает появление независимой от политических лиц судебной власти. С другой стороны, сохранение скомпрометированной судебной элиты не предвещает ничего хорошего для народной легитимности судебной власти Украины.

Также маловероятно, что более широкие рамки независимости судебной власти приведут к успешной борьбе с коррупцией.

Скорее всего, ограничение судебной элиты стенами крепости институциональной независимости сохранит нынешний уровень коррупции. В любом случае, еще рано делать выводы, удастся ли представителям судебной элиты времен Януковича удержать свои позиции и захватить судебную власть. Также вполне вероятно, что новое парламентское большинство сможет успешно искоренить старую судебную власть.

Ясно одно: Украина находится на переломном этапе развития верховенства права в судебной системе.

КОНТЕКСТ:

Яценюк: Необходимо провести полную переаттестацию девяти тысяч украинских судей